杭州市萧山区人民政府

行政复议决定书

杭萧政复〔2024〕347号

申请人陈某超。

被申请人杭州市萧山区市场监督管理局。

申请人陈某超不服被申请人杭州市萧山区市场监督管理局对其举报事项作出的不予立案的决定，向本机关申请行政复议。经审查后，本机关于2024年4月22日予以受理并适用普通程序审理，本案现已审理终结。

申请人称：申请人认为如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。可见该条例很清晰明了表示该规定是有两种情况需要标示成分含量，一种是产品中特别强调添加，一种是产品中存在一种或多种有价值，有特性的配料或成分。产品中特别强调添加了与含有一种或多种有价值，有特性的配料或成分是并集关系，而非交集关系。只需要满足一种情况即需要按规定来标示该产品成分含量。一、被申请人认定事实不清，最高法院指导性案例第60号涉案问题与本案一致，关于第60号指导案例中提出的裁判要点中标明：所谓“强调”，是指通过名称、色差、字体、字号、图形、排列顺序、文字说明、同一内容反复出现或多个内容都指向同一事物等形式进行着重标识。被投诉举报人生产的涉案产品包装上有显著的蓝莓图案，涉案产品此处通过图片的形式特别强调蓝莓，且“蓝莓夹心”四字特意放大并通过蓝色字体突出强调，但是配料表未标明所强调蓝莓成分的含量。二、被申请人适用法律错误，被申请人认为根据GB7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》实施指南4.1.4.3释义“用真实名称或图示对食品的风味、口味、香味或配料来源进行说明不属于特别强调，不需要对该原料进行定量标示。某些情况下食品名称会涉及某种配料或成分，无论是作为食品名称还是商标名称，仅提及而未强调或成分不需要定量标示”，该产品不是对蓝莓成分的特别强调。根据GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》4.1.4.1“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”4.1.4.3“食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的”而本案不只是在名称中特意放大且字号颜色字体突出强调蓝莓，还有醒目的蓝莓图案的强调，本案也未说是蓝莓味棉花糖，而是蓝莓夹心棉花糖，且通过多出名称，图案，字号来强调蓝莓。且GB7718-2011《预包装食品标签通则》中4.1.2，4.1.2.1及4.1.3，4.1.3.1相关规定与4.1.4.1并不冲突，并无法律规定其存在豁免标注的情形，遵守前款的同时应依法遵守后款规定。且实施指南释义作为专家建议并非为法律依据，执法机关案件调查案件应该以原法律为本，建议为辅，不能脱离了法条原文而为了解释去解释，也不能直接将建议当做法条来使用，应当以事实为依据，法律为准绳。综上，申请人对被申请人对其举报作出不予立案决定不服，请求撤销该行政行为，并责令其重新作出处理。

申请人同时提交的证据材料有：1.萧市监瓜函告字[2024]030706号《举报不予立案告知书》；2.《投诉举报信》；3.购买凭证；4.商品照片。

被申请人答复称：一、被申请人对申请人的举报事项作出不予立案决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。被申请人于2024年2月27日收到申请人的《投诉举报函》，反映其于2024年2月14日至超市购买某(杭州)食品有限公司(下称“被举报人”)生产、销售的蓝莓夹心棉花糖90g一份，该款食品配有蓝莓图案。其认为该款食品属于在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量，但是该款食品未标注蓝莓的含量，故不符合《食品安全法》及《预包装食品标签通则》的相关规定，要求退回货款并赔偿、并依法给予举报奖励。针对举报事项，被申请人于2024年3月5日前往被举报人住所地现场检查，被举报人有合法有效的营业执照、食品生产许可证，现场出示了案涉食品实物，该款食品名称为“蓝莓夹心棉花糖”，配料：葡萄糖浆、白砂糖、麦芽糖浆、山梨糖醇液、淀粉、明胶、食用葡萄糖、水、蓝莓冻干粉、果胶、柠檬酸、柠檬酸钠、维生素C、甜菜红、栀子蓝、食品用香精。该款食品的产地为浙江省杭州市，制造商为某(杭州)食品有限公司。该款食品的包装上印制了蓝莓图案，并标有“水果图案仅为口味标识，不代表实物”字样。被举报人提供了该款食品第三方检测报告，标签符合GB7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》，检验合格。被申请人认为，GB7718-2011 《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》中4.1.4.1“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。”根据GB7718-2011《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》实施指南4.1.4.3释义“用真实属性名称或图示对食品的风味、口味、香味或配料来源进行说明不属于特别强调，不需要对该原料进行定量标示。某些情况下食品名称会涉及某种配料或成分，无论是作为食品名称还是商标名称，仅提及而未强调的配料或成分不需要定量标示”，案涉食品包装蓝莓图案的下方有标注“水果图案仅为口味表示不代表实物”的字样，其用蓝莓水果图案仅为了对食品的口味进行说明，不属于特别强调，无需进行定量表示。因未有证据证明被举报人存在申请人反映的违法情况，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条的立案条件。被申请人于2024年3月6日作出不予立案决定，并于2024年3月7日通过邮寄方式告知申请人该决定。二、申请人复议理由不成立。依据国家食品安全风险评估中心、中国食品工业协会《GB7718-2011 实施指南》中标准相关释义与解读如下： 1、前提条件：一是“特别强调”内容的载体为食品标签或者食品说明书；二是“特别强调”指向的对象为一种或多种配料或成分；三是“特别强调”内容的特征为有价值、有特性的。2、构成要件：无论生产经营者采取何种方式进行标注，“特别强调” 的直接目的是强化消费者对该配料或成分的认知，最终突出该配料在产品属性中的特殊功能、价值或特性。判断食品标签或者说明书是否属于“特别强调”，可以结合以下要件进行综合认定。①被强调对象属于“有价值、有特性”，即该要件的判定可以就产品标签提及的一种或多种配料或成分在一般消费者的消费观念中是否属于高于一般食品营养或者具有共他特殊价值的食品，综合该配料或成分在一般消费市场中的价格、特性、历史传统等因素进行综合评判；②数量，“同一内容反复出现成多个内容都指向同一事物”的数量评价标准建议为两次以上(合两次)；③方式特征，包括对强调的对象名称是否使用明显不同于标签中其他文字的字体、字号或者区分颜色；或者是否大量使用代表强调对象的图形或者强调对象的图形明显有别于其他图形；或者是否在排版上优先排列所强调的对象的名称或文字说明；或者“文字说明”内容是否着重突出或者夸大了强调对象的功能、特性和价值且明显有别于其他，如高于一般食品营养或具有某种特殊的功效等。当强调某种预包装食品“含有”某种配料或成分时，需要进行定量标示，应同时满足两个条件：a)“特别强调”，即食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品、配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料或成分； b)“有价值、有特性”，即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。在满足“特别强调”的前提下，只要具备“有价值、有特性”中的一点就应当进行配料的定量标示。该标准解读说明特别强调和有价值有特性需同时满足时，才需要标注具体的含量，属于交集关系，而非申请人所陈述属于并集关系。另外亦未明确该蓝莓成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应达到的程度且该配料或成分具有不同于该食品一般配料或成分的属性，系相对特殊的配料。综上，被申请人对申请人作出的不予立案事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，申请人复议理由不成立。请求复议机关维持申请人的具体行政行为。

被申请人在法定期限内提交了上述书面答复意见，并提交了以下证据材料：1.浙江市场监督管理局投诉举报平台举报单及证据材料；2.杭州市萧山区市场监督管理局现场笔录、照片制作（提取）单；3.某(杭州)食品有限公司营业执照、食品经营许可证、食品生产许可证、食品生产许可品种明细表；4.检测报告；4.被举报人《关于蓝莓夹心棉花糖标签投诉的调查报告》；5.检验检测报告；6.杭州市萧山区市场监督管理局不予立案审批表；7.拒绝调解书；8.萧市监瓜函告字[2024]030706号《举报不予立案告知书》；9.萧市监瓜函告字[2024]03705号《投诉终止调解决定书》；10.萧市监瓜函告字[2024]022807号《投诉受理决定书》。

对双方证据进行审查后，本机关查明的事实如下：被申请人于2024年2月27日接到申请人举报，反映其在于2024年2月14日至超市购买某(杭州)食品有限公司生产、销售的蓝莓夹心棉花糖90g一份，该款食品配有蓝莓图案。其认为该款食品属于在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量，但是该款食品未标注蓝莓的含量，故不符合《食品安全法》及《预包装食品标签通则》的相关规定，要求“1、依法处理；2、责令被举报人退还货款并依法赔偿；3、依法奖励被举报人；4、责令被举报人赔偿因投诉举报产生的必然费用”。被申请人经核查后认为，案涉食品蓝莓图案的下方有标注“水果图案仅为口味标示，不代表实物”的字样，其用蓝莓水果图案仅为了对食品的口味进行说明，不属于特别强调，无需进行定量标示。因未发现被举报人存在举报所反映的违法行为，被申请人于2024年3月6日作出不予立案决定，并于3月7日通过邮寄的方式告知申请人。申请人不服被申请人作出的不予立案决定，向本机关申请行政复议。

本机关认为：本案的争议焦点为被申请人对申请人举报事项作出的不予立案决定是否合法。

《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条规定：“经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；（三）属于本部门管辖；（四）在给予行政处罚的法定期限内。决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。”本案中，对于申请人的举报，被申请人进行了必要的核查，并未发现商家存在未标注特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分的违法行为，因未发现被举报人存在违法事实，被申请人作出不予立案决定并无不当。另被申请人于2024年2月27日收到申请人的举报，经核查后于2024年3月6日作出不予立案决定，并于次日告知申请人，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》的规定，程序合法。

综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，决定如下：

维持被申请人对申请人的举报事项作出的不予立案决定。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

杭州市萧山区人民政府

2024年6月21日