杭州市萧山区人民政府 

行政复议决定书

杭萧政复〔2023〕521号

申请人文某林。

被申请人杭州市萧山区市场监督管理局。

申请人文某林不服被申请人对其举报事项作出的不予立案决定，向本机关申请复议。本机关于2023年8月24日收到相关申请材料，于同年8月29日通知申请人补正，并于9月2日收到补正材料。本机关于2023年9月2日予以受理。现本案已审理终结。

申请人称：申请人在杭州萧山某农产品商行(下称“被举报人”)开设的拼多多店铺购买到绍兴梅干菜，收货后发现产品有以下问题：1.该产品在包装上宣称“开胃、消暑、防痧”等功效而该产品作为普通食品并不具备上述功效，违反了《中华人民共和国食品安全法》第七十一条和第七十三条；2.该产品是经过腌制的，已经改变了产品的化学性质，不属于农产品，但该产品没有生产许可， 是无证生产的产品，属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条规定的情形。综上所述，该产品不符合食品安全标准，申请  人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条请求被举报人承担退一赔十的责任，金额不足一千元按照一千元赔付，并请求被申请人对此事立案调查。申请人就上述事项通过12315平台向被申请人反映，后被申请人于2023年7月11日在12315平台上作出决定不予立案的回复。申请人对被申请人的回复不认可，理由为：1.国家规定初级农产品是指种植业、畜牧业、渔业产品，不包括经过加工的各类产品，但是该产品是经过腌制的，已经改变了产品的化学性质，不应当属于农产品；2.被申请人称“违法行为情节轻微并及时改正，也未造成危害后果”,本案被举报人已经出售问题食品到消费者手上，对人民群众的侵害后果已经造成，并非被申请人所称未造成危害后果；3.违法行为已经发生，而被申请人并没有要求被举报人召回出售的问题食品，也并未在店铺首页公告对消费者赔礼道歉消除影响；4.在法律适用上，根据《中华人民共和国民法典》第十一条，特别法优先于一般法，而在本次事项中，事项类目为食品，那么食品安全法为特别法，应优先适用食品安全法来进行处罚，在食品安全法中并没有违法行为轻微一说，只有瑕疵和 食品安全问题两种说法。本次案件出售的问题食品，并不在国家市场监督管理总局令第49号公布的《食品生产经营监督检查管理 办法》(自2022年3月15日施行)第三十七条规定范围内，应当对被举报人做出严厉的处罚；5.根据《行政复议法实施条例》第十七条“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、 行政复议机关和行政复议申请期限”,被申请人在全国12315平台作出关于本案答复时，未告知申请人救济渠道，属于程序违法，应予撤销。故申请人请求撤销被申请人对其作出的不予立案决定， 并责令其重新作出处理。

申请人提交的证据材料有：1.全国12315平台投诉单；2.案涉梅干菜购买记录及商品快照；3.被举报人证照信息；4.案涉梅干菜商品照片。

被申请人答复称：一、被申请人作出不予立案决定事实清楚、 证据充足、适用法律依据正确、程序合法。2023年6月25日，申请人通过全国12315平台向被申请人投诉举报，反映在被举报人开设的拼多多平台某农家土特产购买绍兴梅干菜，认为该产品不属于农产品，无生产许可证，不符合食品安全标准，且存在包装宣称“开胃、消暑、防痧”等功效的问题，要求退赔并立案调查。针对举报事项，被申请人于7月5日到被举报人经营场所进行检查，现场为一农户，屋内有若干袋梅干菜，并有一袋贴有标签，标签写有  “产品类型：农产品，包装方式：散装称重，成分：芥菜、盐，生产日  期：2023年6月16日，销售商：杭州萧山某农产品商行”等信息。 同时发现申请人反映产品的标签若干，未有粘贴。现场用被举报人手机打开其拼多多平台店铺，有3款产品在售，均只有散装梅干菜图片，无包装好的梅干菜产品图片。被举报人自述已删除网页标签不当包装图片和整改产品标签内容，案涉产品系其自种自产自制自售，制作工艺为加盐腌制后晾晒。被申请人认为，根据食用农产品的概念、范围注释、案涉产品来源、食用传统和标签标注等情况，参照《杭州市市场监督管理局公文处理简复单》(杭市管简复〔2018〕第51号〕关于对农家自制笋干定性的请示，认为案涉产品属于食用农产品。且根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第三十八条规定和农业部《农产品包装和标识管理办法》第十条第一款规定，包装销售的农产品，应当在包装物上标注或者附加标识标明品名、产地、生产者或者销售者名称、生产日期，案涉产品已按照相关规定标注相应品名、产地、销售者、生产(制作)日期等信息。关于包装上面标注“开胃，夏天做汤佐餐有消暑防痧效用”,被申请人认为上述“消暑防痧”消费者虽凭借日常生活经验能判断与药物的区分，但仍存在表述不当之处，被举报人在被申请人检查时已自行整改，故不再责令其改正。因未发现申请人反映的违法行为，且标注“消暑防痧”情节轻微、已及时改正，未造成危害后果，被申请人遂于2023年7月9日作出不予立案决定，并将处理结果于2023年7月11日反馈申请人。二、申请人复议理由不成立。首先，案涉产品属于食用农产品。1.根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第五十七条规定，食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动，指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、 切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。2.参照《杭州市市场监督管理局公文处理简复单》(杭市管简复〔2018〕第51号)关于对农家自制笋干定性的请示，可认定此类笋干为初级农产品：一是“通过农户自行清洗、剥  壳、烹煮、用盐腌制、晾晒后包装”生产的笋干，其工艺为传统工艺， 虽然工艺中包含热水漂烫、用盐腌制等工序，但并未将产品完全煮熟，且产品也不用于直接食用，产品基本保留了农产品的本身特性；二是此类笋干的生产者为临安地区的广大农户，且生产历史久  远；三是生产者在包装上申明“农户自制”等字样。3.《商务部财政部国家税务总局关于开展农产品连锁经营试点的通知》(商建发〔2005〕1号)附件中《食用农产品范围注释》明确将梅干菜纳入食用农产品范围。该试点有效期截止并不影响该通知对梅干菜属于食用农产品的定性。4.根据《萧山市志》第三册第四十编民俗中对萧山霉干菜有以下记载：“……霉干菜萧山各地农家皆能制作， 尤以党山、益农一带所产最为著名。1956年以前，党山益农属绍兴所辖，所以外地人习惯于称霉干菜叫‘绍兴霉干菜’,其实霉干菜的娘家在萧山，应改为‘萧山霉干菜’……”。《萧山市志》第一册第十一篇农村农民农业中对霉干菜的历史进行了介绍，记载“《浙 江专业之乡》称萧山为霉干菜之乡”。并对萧山霉干菜生产销售的规模有以下记载：“中华人民共和国成立初，年产量100余吨，后产量逐年上升，1978年曾达到7000余吨，常年产量在3500吨上下。……年运销外地数量约1000吨。……1997年，霉干菜产量1万吨，其中运销市外4000吨左右。2000年，全市种芥菜(大叶芥、 细叶芥)5万余苗(含市外生产基地),生产干菜2万多吨。是年， 主产地益农镇出现三围、群围、长北、转塘头、益农、赵家湾6个霉干菜专业村。……”,可见萧山农民制作霉干菜较为普遍，且历史悠久。综上，本案案涉产品为农户自制，且产品也不用于直接食用，基本保留了农产品的本身特性。因此，案涉产品属于农产品。 其次，违法情节轻微并及时改正是指包装标签不当，食品安全法旨在保障人民群众的人身安全，该不当文字并不影响食品安全，并非申请人所述产生了危害后果，故，符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条的规定。综上，被申请人对被举报人作出不予立案决定事实清楚证据充足、适用法律依据正确、程序合法，请求复议机关维持被申请人不予立案决定。

被申请人提交了上述书面答复意见，并提交了以下证据材料： 1.投诉单及附件；2.现场笔录、现场检查照片；3.网店以及标签整改材料；4.案源登记表；5.不予立案审批表；6.短信告知记录。证据1 拟证明被申请人于2023年6月25日收到申请人的举报；证据2-5  拟证明被申请人作出不予立案决定认定事实清楚、证据充足、适用法律依据正确、程序合法；证据6拟证明被申请人依法履行告知义务。

经审查，本机关对各方提供的证据材料认定如下：

      申请人与被申请人提交的证据符合证据三性，本机关均予以采信。

根据上述采信的证据并经审理，本机关查明以下事实：

2023年6月25日，申请人通过全国12315平台向被申请人投诉举报，反映被举报人在其拼多多平台(某农家土特产)销售的梅干菜存在以下问题：1.产品包装上标有“开胃、消暑、防痧”等内容不符合法律规定；2.产品经过腌制已改变了化学性质，不属于初级农产品，不符合食品安全标准，要求被申请人对此事立案调查。被申请人收到后于2023年7月5日对举报事项进行了核查。经查，被举报人销售的梅干菜为农户自种自产自制自售，制作工艺为腌制后晾晒；包装上已通过张贴标签的方式标明了品名、产地、销 售者、生产日期等内容；被申请人调查时，被举报人已将“开胃、消  暑、防痧”等标签内容进行整改。被申请人认为被举报人不存在申请人反映的违反食品安全法的行为，且标签内容不当的行为情节轻微，被举报人已及时改正，未造成危害后果，故于2023年7月9 日作出不予立案决定，并于同年7月11日通过全国12315平台将处理结果反馈给申请人。申请人不服被申请人对其举报事项所作不予立案决定，向本机关申请行政复议。

本机关认为：本案的争议焦点为被申请人对申请人举报事项所作不予立案决定是否合法。

一、关于主体合法性。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。 有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理 工作”、《中华人民共和国农产品质量安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当依照本法和有关规定，确定本级农业农村主管部门、市场监督管理部门和其他有关部门的农产品质量安全 监督管理工作职责。各有关部门在职责范围内负责本行政区域的 农产品质量安全监督管理工作”以及《中华人民共和国广告法》第六条第二款“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域的广告监督管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责广告管理相关工作”之规定，被申请人具有对申请人举报的事项依法作出处理的职责。

二、关于实体合法性。首先，根据《食用农产品市场销售质量 安全监督管理办法》第五十七条第一款“食用农产品，指在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。农业活动， 指传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，以及设施农业、生物工程等现代农业活动。植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切 割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化 学性质的产品”以及《商务部财政部税务总局关于开展农产品连锁经营试点的通知》附件《食用农产品范围注释》“1.蔬菜，蔬菜是指可作副食的草本、木本植物的总称。范围包括：……将植物的根、茎、叶、花、果、种子和食用菌通过干制加工处理后，制成的各类干菜，如黄花菜、玉兰片、萝卜干、冬菜、梅干菜，木耳、香菇、平菇等 ……”之规定，案涉梅干菜产品系被举报人自产自制，虽经过一定加工，但保留了基本特性，并非用于直接食用；且该类梅干菜产品生产者为萧山地区的广大农户，生产历史久远，故被申请人认定案涉梅干菜产品为食用农产品并无不当。其次，根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条之规定，销售食用农产品不需取得许可，故被举报人不存在无证生产的行为。最后，根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第三十八条以及《农产品包装和标识管理办法》第十条之规定，案涉梅干菜产品已按照相关规定标注了品名、产地、销售者、生产日期等内容，包装上虽标注了“开胃、消暑、 防痧”等，但该内容并不影响食用安全，消费者凭借日常生活经验能够区分判断，不足以对消费者构成误导。被申请人开展核查时， 被举报人已就不当行为进行整改，并未造成危害结果。综上所述， 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第一款“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”以及《市  场监督管理行政处罚程序规定》第二十条“经核查，有下列情形之  一的，可以不予立案：(一)违法行为轻微并及时改正，没有造成危 害后果……”之规定，被申请人做出不予立案决定并无不当。

三、关于程序合法性。被申请人于2023年6月25日收到申请 人的举报，经核查后于同年7月9日作出不予立案决定并于7月 11日告知申请人处理结果，办案符合《市场监督管理行政处罚程序规定》《杭州市市场监督管理行政处罚程序规定》《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的规定，程序合法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款 第(一)项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条 之规定，决定如下：

维持被申请人2023年7月11日对申请人举报事项作出的不 予立案决定。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起十 五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

杭州市萧山区人民政府

2023年10月26日